萧何，早年任秦沛县狱吏，秦末辅佐刘邦起义。攻克咸阳后，他接收了秦丞相、御史府所藏的律令、图书，掌握了全国的山川险要、郡县户口，对日后制定政策和取得楚汉战争胜利起了重要作用。楚汉战争时，他留守关中，使关中成为汉军的巩固后方，不断地输送士卒粮饷支援作战，对刘邦战胜项羽，建立汉朝起了重要作用。萧何采摭秦六法，重新制定律令制度，作《九章律》。在法律思想上，他主张“无为”，喜好“黄老之术”。高帝十一年(前196年)，他又协助高祖消灭韩信、英布等异姓诸侯王。高祖死后，他辅佐惠帝;于惠帝二年(前193年)卒，谥号“文终侯”。
萧何曾任沛县功曹，平日勤奋好学，思想机敏，对历代律令很有研究，并好结交朋友，与刘邦是贫贱之交。刘邦当时只是一个小亭长，平时不拘小节，经常惹事。萧何就曾多次利用职权暗中袒护他，所以他们两个人的交情很好。公元前209年，陈胜、吴广起义。萧何和曹参、樊哙、周勃等人聚集商议。他们一边观察形势，一边和早已起义的刘邦保持着联系。当时的沛县县令也想归附陈胜，保住官位，就和萧何、曹参商议。萧何建议赦罪重用刘邦。于是，几人到芒砀山去找到刘邦。当他们回到沛县后，县令却变卦企图扣押萧何。原来沛县县令后悔了，他不甘为人后，更不愿甘居泗水亭长刘邦之下。他越想越不是滋味，便下令关闭沛县城门，与心腹策划诛杀萧何、曹参。沛县县令的举动，早有人报知了萧何和曹参。他们趁夜翻越城墙逃出，告知刘邦不得进城。萧何以刘邦的名义写了一封告谕沛县子弟的书信，抄在绢帛上，裹在箭杆上，射入城中。告谕说：“天下苦秦久矣。今沛县父老虽为沛令守城，然诸侯并起，势必屠沛。为诸父老计，不若共诛沛令，改择子弟可立者以应诸侯，则家室可以保全！不然，父子俱屠无幸也。”
沛县守城军民看了告谕，心一下子聚到了一起。他们早就听到过许多关于刘邦神异的传说。特别是萧何、曹参都在刘邦军中。跟着萧何走，绝没有错。于是守城军民一声呐喊，攻入沛县县令府署，取了沛县县令的人头，打开城门，迎接刘邦、萧何、曹参等入城。刘邦召集人们开会，讨论今后将如何发展。萧何对众人说：“狗官已被杀，这沛城不能一日无主。刘公有才有德，可为沛令。不知众父老意下如何？”
刘邦推让萧何，也有人提到曹参。萧何、曹参都是文吏。在这多事之秋，要血战沙场，还是习武的刘邦最合适。萧何、曹参等还多一层考虑。万一事不成，首领人物要被诛灭九族。刘邦本来就有取秦始皇而代之的野心，但在萧何、曹参等人面前，他还要故做一番谦虚的表态赢得人心。萧何早就打定主意，辅佐刘邦，自居幕僚之位，于是坚推刘邦。刘邦再三谦让。由于萧何的坚持，没有人敢出来应承。刘邦这才就位为沛县县令。楚人称令为公，于是史称刘邦为沛公。刘邦在沛县被拥为首领揭竿起义后，宣布萧何为丞督事。丞，即县丞，为县令副手;督事，指萧何为丞，总理众事。从这一天起，他们人物身份与关系发生了翻天覆地的变化：刘邦虽称沛公，而为君主;萧何名为县丞，实为丞相;其他人员都是刘邦的臣属。从此，萧何就定位在总理众事的丞相之位上。刘邦率军勇往直前，直抵关中。萧何身为丞督，坐镇地方，督办军队的后勤供应。
公元前206年，秦王子婴设计杀了丞相赵高，献出玉玺，向刘邦投降。于是，刘邦率军进入咸阳。将士们都趁乱抢掠金银财物，连刘邦也忍不住，趁着空闲，跑到秦宫中去东张西望。当他看到秦宫中华丽的装饰、成堆的金银珠宝后，便贪恋秦宫的富贵而舍不得离开。唯独萧何进入咸阳后，一不贪恋金银财物，二不迷恋美色，却急如星火地赶往秦丞相御史府，将秦朝有关国家户籍、地形、法令等图书档案都收藏起来，留待日后查用。因为萧何知道依据秦朝的典制，丞相辅佐天子处理国家大事;御史大夫对外监督各郡御史，对内接受公卿奏事;除了军权外，丞相和御史大夫几乎总揽一切朝政。这些档案使刘邦对于天下的关塞险要、户口多寡、强弱形势、风俗民情等都能了若指掌。在后来的楚汉战争中，刘邦能克敌制胜，萧何功不可没。开发巴蜀，镇抚关中，足食足兵，支援前线，这是萧何在楚汉战争中所立的最大功绩。巴蜀之地幅员广阔，数十倍于汉中之地，而且资源丰富。其农业以生产稻米、黄米、小米为主。因此秦并巴蜀之后，得益其资，同时也进一步推动了该地区的农业经济、手工业经济的发展。到了战国后期，巴蜀已经成为秦对外扩张的物资基地。
巴蜀如此富饶和重要，又与汉中连成一体。从刘邦被封为汉王时起，萧何胸中就已有了开发巴蜀的打算。就当时整体经济而言，巴蜀路远艰险，虽然有秦国上百年的开发，但仍然落后于汉中地区。萧何留守汉中，高瞻远瞩地大力开发巴蜀。萧何在汉中为支援前线付出了大量心血，其征发万船之米谈何容易，还有大量精锐的兵源补充，而且仅限于汉中、巴蜀之地。由于萧何在后方做了大量工作，才完成了“还定三秦”的战略转移，使刘邦在关中站稳脚跟，开辟了除巴蜀以外的新的根据地，为兴汉灭楚打下了坚实的基础。但是，从战略高度来认识汉军所取得的成果，若没有萧何在后方做后勤保障，提供足够的军粮及补充兵源，汉军纵有韩信指挥，也难以迅速占据三秦大地。萧何抚汉中，不单单是从百姓手中征集粮食，重要的是萧何带领人民大兴水利，发展农业，向大地要粮食，以此富国强兵支援战争。例如著名的山河堰水利工程就是萧何修筑的。这些也都是萧何为国为民作出的伟大贡献。
自刘邦平定三秦，率军东出函谷关以后，萧何就由汉中转为镇抚关中，兼抚巴蜀汉中。在镇抚关中期间，萧何的主要任务之一就是“足食足兵”，为灭楚做后勤保障。关中之地在秦代是中国最富庶的地区之一。关中平原沃野千里，是古人类活动的重要地区之一。早在新石器时代，以西安半坡为标志的文化遗址就有较为发达的农业生产，后经周人的辛勤开发，已经居全国之首。刘邦占领咸阳后不久，项羽也率军入关，并在同年二月自封为西楚霸王，同时封刘邦为汉王，以偏僻的巴蜀、汉中地区作为刘邦的封地。为了阻止刘邦向东发展势力，项羽还把关中地区一分为三，分封给三个秦朝降将。刘邦看出了项羽的用心，非常生气，不禁对手下大将说：“项羽也太无礼了！竟敢背叛约定排挤我！我一定要和他决一死战！”樊哙、周勃、灌婴等人也都摩拳擦掌。而萧何却冷静地分析了当时的形势，劝刘邦不能逞一时之意气，说：“您在汉中称王，即使条件再差，也比白白去送死好吧？”刘邦不解地问：“怎么是白白送死呢？”
萧何回答说：“您现在的实力不如项羽，倘若冒失地去攻打他，肯定会失败。这难道不是白白送死吗？现在项羽封您为汉王。蜀地虽然偏僻，总还可以求生存。何况蜀中地势险要，最适合我们养精蓄锐。只要我们爱护百姓，招贤纳士，机会一来，同样可以争夺天下。何必只图眼前泄愤呢？”刘邦听了萧何的劝说，如梦初醒，连连称是。于是刘邦拜萧何为丞相，率军进入汉中，休兵养士，广招人才。从此很多人都投到刘邦旗下，其中就有怀才不遇的韩信。
在楚汉相争时期，萧何充分利用得到的秦代档案制定汉官制度，有目的、有计划地实施于起义军中。萧何已将汉王刘邦视为一代皇帝，并以刘邦为中心，把臣属的阶级称谓用秦官的形式加以明确，并分辨其尊卑高下，用制度形式分工于人，令众人各司其职，为汉王效劳。社稷是为国家之象征。刘邦废秦社稷立汉社稷，就是表示立汉为国，与秦有别。社稷、宗庙的建立，标志着一个新生政权的开始。建社稷，立宗庙，毫无疑问是丞相之职，当出自萧何的主意。这充分显示了萧何确实是与众不同的大政治家。社稷与宗庙的建立，标志着国家已开始正常运作。而主管和操纵这部机器的，不是别人，正是萧何。
建都关中，经营长安，是萧何在汉朝正式建立之初做出的第一业绩。它起到了稳定汉政权的重大作用。随着政权的稳固，萧何转入了制定律法、健全制度和无为而治的全面建设汉王朝的工作之中，历史从此进入了新的一页。汉朝建立之初，社会全面凋敝。面对建国后出现的新情况，萧何审时度势，不失时机地为民请田，以度困难。萧何为民请田，遭到刘邦的非难，被捕入狱，引起朝中大多数人的不满。几天后，王卫尉询问刘邦，萧何犯了什么罪而系之刑具收入狱中。刘邦无言以对，遂释放了萧何。萧何以秦为鉴，采取了一系列减轻赋税、让利于民的政策措施。就田租而言，什五税一，比起秦时的什一之税有所减轻，这对于广大农民来说，无疑大有好处;限定官吏的俸禄及费用开支等，为规范国家财政、杜绝浪费虚开，提供了制度上的保证;对商贾进行了严格的限制，令贾人不得衣丝、乘车。
公元前202年，刘邦即帝位，接着就论功行赏。刘邦在洛阳南宫摆酒大宴群臣。刘邦问群臣：“你们都说实话，我为什么能够夺取天下？项羽又为什么会失掉天下？”群臣众说不一。最后刘邦说：“你们只知其一，不知其二。运筹于帷幄之中，决胜于千里之外，我不如子房(张良);镇国家、抚百姓、供军需、给粮饷，我不如萧何;指挥百万大军，战必胜，攻必克，我不如韩信。这三个人都是人中豪杰，我能有他们，所以我能够得天下。项羽只有一个范增还不能重用，因此最后败在我手中。”从上面的这段对话中可以看出，刘邦认为张良、萧何、韩信是他最得力的功臣。这三人被称为“汉初三杰”。
后来刘邦论功封赏时，由于群臣争功，所以一年多也定不下来。刘邦最后定萧何为首功，封他为酂侯，食邑也最多。很多功臣因此愤愤不平，说他们都身经百战，而萧何只不过发发议论，做做文字工作而已，毫无战功，为什么他的食邑反而最多？刘邦问大臣们：“你们知道猎狗吗？打猎的时候，追杀野兽的是猎狗，而放狗追兽的是人。如今诸位只是猎获野兽，相当于猎狗的功劳。至于萧何，他能放出猎狗，指示追逐目标，那相当于猎人的功劳。况且你们只是一个人追随我，多的也不过带两三个家里人;而萧何却是全族好几十人跟随我，这些功劳怎么能抹杀呢？”大家都无言可答。诸侯分封完毕，接着是排位次。群臣都说：“平阳侯曹参身受七十余处战伤，攻城略地，功劳最多，应排第一。”刘邦已经压过大家一次，重封了萧何，对排位次的事也就不好再说什么，不过他心里仍然认为萧何应该排在第一位。这时，关内侯鄂君说：“在楚汉相争的五年中，陛下有好几次都是全军溃败，只身逃脱，全靠萧何从关中派出军队来补充。有时就是没有陛下的命令，萧何一次也派遣几万人，正好补充了陛下的急需。不仅是士兵，就是军粮也全靠萧何由关中供应，才保证了军队的粮食。陛下有好几次败退把山东都丢了，幸亏有萧何坐镇关中，陛下才能重新振作。这些都是创立汉家天下流传后世的大功劳。怎么能把像曹参等人只是一时的战功列在万世之功的前面呢？我认为萧何应排第一，曹参第二。”这番议论正中刘邦下怀。于是，他把萧何排为第一，准许他穿鞋带剑上殿，并封了萧何的父子兄弟十多人。
